Crisis de los refugiados ¿ha llegado la hora de reformar el sistema?

Crisis de los refugiados ¿ha llegado la hora de reformar el sistema?

«El derecho internacional de los refugiados está en crisis». James Hathaway, profesor de derecho de los refugiados, escribió estas palabras hace casi 20 años, pero podrían haber sido escritas hoy. Es tentador pensar que pésima respuesta de Europa a la llegada de alrededor de un millón de solicitantes de asilo el año pasado representa un nuevo mínimo en las obligaciones de los Estados de brindar protección a los solicitantes de asilo. Pero no ha cambiado mucho desde Hathaway escribió su artículo de 1997.

Los gobiernos siguen haciendo declaraciones acerca de su disposición para ayudar a los refugiados, pero después buscan todos los medios posibles para evitar sus responsabilidades legales hacia ellos.

Cuando la canciller alemana Angela Merkel decidió mantener las obligaciones de su país con los solicitantes de asilo fue duramente criticada por haber descuidado sus deberes para controlar la migración. Mientras que otros Estados europeos se concentraron en hacer precisamente eso, Alemania y Suecia terminaron acogiendo un alto número de los migrantes llegados en 2015.

En el año 2016, estamos viendo la reacción de los países europeos: se han instalado alambradas, se ha endurecido la legislación interna sobre refugiados y, lo más polémico, la UE ha llegado a un acuerdo con Turquía que le permite retornar todos los recién llegados a Grecia.

Según Hathaway, Director del Programa de Derecho de los Refugiados de la Universidad de Michigan, lo único nuevo en todo esto es que, por primera vez en la historia reciente, «el mundo desarrollado está experimentando un poco de lo que el mundo menos desarrollado vive de forma rutinaria». Las políticas que habían sido bastante eficaces para garantizar que los refugiados nunca alcanzaran las fronteras europeas se han roto bajo la presión de los movimientos de masas procedentes de Siria, y los gobiernos europeos han entrado en estado de crisis. El resultado -refugiados que son mantenidos en detención en Grecia o varados durante meses en condiciones deplorables en las fronteras- es la demostración de las debilidades preexistentes en el sistema.

Hathaway, junto con un equipo de abogados, científicos sociales, activistas de ONG y funcionarios gubernamentales procedentes de todo el mundo, se dedicó durante los años 90 a estudiar soluciones a los problemas que ahora se plantean y que él previó.

El principio básico del modelo que planteó se fundamenta en asegurar que la responsabilidad de los refugiados sea compartida de manera más equitativa entre los Estados. ¿Cómo? Estableciendo cuotas predeterminadas que determinadas por ACNUR, la agencia de refugiados de la ONU. Con este sistema una personas considerada como solicitante de refugio estaría sujeta al mismo proceso de evaluación entrara por la frontera que entrara. Después, sería reubicada preferentemente dentro de la región. Los países externos a la UE proporcionarían financiación e incluso lugares de reasentamiento.

Sin embargo el modelo no triunfó, entre otras cosas, por la falta de apoyo de ACNUR.

Hathaway cree que ahora el modelo puede recuperarse, porque, por una vez, la crisis de los refugiados afecta a los países desarrollados. Hace 20 años era un problema de los países en desarrollo.

El modelo actual ha fracasado. No está dando resultados para los refugiados.

¿Funciona la Convención?

El sistema actual se basa en la Convención de 1951, redactada para proteger a los refugiados europeos a raíz de la Segunda Guerra Mundial, y más tarde se amplió para proporcionar protección a las personas que huyen de la persecución en todo el mundo. Con los años, ha habido intentos para reformarla.

Los defensores de los derechos de los refugiados sostienen que la definición de refugiado es demasiado estrecha y que no incluye las obligaciones de los Estados más allá del principio de no devolución (que los refugiados no puedan ser devueltos a un país en el que se enfrentarían a graves amenazas a su vida o la libertad). También señalan que carece de un mecanismo de aplicación, por lo que su aplicación se basa en gran medida de la buena fe de los 148 países que la firmaron.

Hay gobiernos que critican la Convención porque consideran que ya no se adapta con la era actual, con migraciones masivas. Australia y el Reino Unido están entre aquellos países que argumentan que la Convención es una vía para que los inmigrantes irregulares eludan los controles fronterizos.

ANUR, por su parte, responsable de la aplicación de la Convención, se opone a cualquier sugerencia de reforma, porque teme que el resultado sea peor que lo que tenemos ahora.

Bill Frelick, director del programa de refugiados de Human Rights Watch, describe la Convención como «un documento limitado por muchas razones», pero que, sin embargo, ha sido una herramienta vital para hacer que los gobiernos rindan cuentas. «Tener una Convención sobre los refugiados en la mano permite que aquellos que trabajamos como defensores de los derechos humanos, que no tenemos poder político, tengamos cierta capacidad de influir en los poderosos».

Hathaway cree que el problema no es la Convención, sino el fracaso de ACNUR y los Estados para aplicarlo.

Su modelo conservaría la Convención en su forma actual, pero revisando la forma en que se aplica. Para ello sería necesario reforzar ACNUR, dándole autoridad para asignar fondos y responsabilidades y administrar un sistema internacional de determinación de la condición de refugiado. Hathaway afirma que el presupuesto para este papel ampliado fácilmente podría generarse a partir del dinero que los gobiernos ahorrarían al no tener que administrar los sistemas nacionales para el procesamiento de las solicitudes de asilo.

Un aspecto del modelo de Hathaway de 1997 ha tenido que ser modificados para adaptarlo a lo que ahora sucede: el modelo de 1997 contaba con la posibilidad de poder repatriar a los refugiados con rapidez, lo que ahora no es posible. Ahora es necesario trabajar en la integración local.

Otros expertos, sin embargo, no creen que el modelo de Hathaway sea aplicable, sobre todo en un clima de temor por la seguridad y el terrorismo.

Roni Amit, investigador del Centro Africano de Migración y Sociedad en la Universidad de Witwatersrand en Johannesburgo, dice que «la mejor legislación sobre refugiados en el mundo tendrá poco efecto cuando aquellos que buscan beneficiarse de ella son migrantes económicos o suponen un riesgo para la seguridad». Para él las reformas del sistema deben centrarse en términos de derechos y obligaciones. Los Estados, para él, deben comprender, por ejemplo, los beneficios económicos que puedan derivarse de este fenómeno. Otros críticos creen que los Estados son remisos a ceder autoridad sobre quién debe decidir quién es refugiado o no.

Lo que está claro es que el intento de Europa para adoptar un sistema para la distribución de los solicitantes de asilo recién llegados entre los estados miembros a través de un programa de reubicación ha sido un gran fracaso, con países que sólo han aceptado algunos centenares de los miles que deberían haber sido reubicados.